大学与政府的关系是现代大学制度建设无法回避的重要命题，但大学与政府之间到底是什么关系是一个颇具争议的课题。从国家-社会关系理论的视角来看，大学与政府的关系随着国家与社会的关系的变化而变化，处于一种动态的过程中。学界通常认为现代大学制度发端于西方，而西方国家与社会的关系并不是从一而终的，因此探讨不同历史阶段二者间的关系是非常有必要的，有助于解释清楚大学与政府关系的演进逻辑。本文基于国家-社会关系理论，对中西方大学与政府的关系演进作一梳理研究，目的在于澄清理论界研究大学与政府关系的模糊。
一、分析框架：国家-社会关系理论
大学和政府是两类性质不同的社会组织，二者既相互矛盾又相互依存：大学在获取政府支持时需要付出某种代价，而政府在介入大学事务时亦需要对大学做出更多的承诺。于是，大学与政府之间出现一种奇特的现象：当大学最自由的时候却最缺乏资源，当它拥有最多资源的时候则最不自由。这一点无论在中国还是欧美概莫如此。在研究大学与政府关系时，学者们大多基于契约理论、委托-代理理论、角色理论、国家能力理论等展开。契约理论最大的缺陷是不能解释中世纪以及我国改革开放前的大学与政府之间的关系；角色理论最大缺陷是不能解释大学与政府之间的角色变化的关联性，逻辑有松散之嫌；国家能力理论只是解释了政府对大学的影响，不能解释大学与政府之间的双向建构过程。本文认为国家-社会关系理论能够比较好地解释大学与政府之间关系演进。
国家与社会之间的关系经历了古典国家与社会、近代国家与社会、现代国家与社会三个时期，与此对应的是古典国家-社会关系理论、近代国家-社会关系理论和现代国家-社会关系理论。中世纪的国家理论家认为国家与社会高度重叠，作为政治共同体的国家只不过是一种自给自足的社会而已，它在满足人们物质需求的同时又满足了人们的精神需求。中世纪大学作为一种享有特权的行会组织，游走在教权和皇权之间。近代国家-社会关系理论以国家和社会分离为基础，是一种关于国家决定社会，还是社会决定政治国家的理论，黑格尔和马克思在这个问题上持相反的观点。近代国家-社会关系理论反对君权神授、主张主权在民，认为政府权力来自人民的授权，政府是根据多数人的意志组成。近代国家-社会关系理论认为个人是权利主体和道德意识主体，自治组织是个人与国家之间建立关系的纽带，国家是伦理精神发展的最高阶段，国家利益包括个人利益和局部利益。近代国家-社会关系理论认为大学相对于政府具有独立性，强调大学服务国家，国家教育权可以直接干预大学事务。现代国家-社会关系理论认为国家、经济、社会互相分离，社会是独立于国家和市场的自治领域，具有社会整合、文化传播与再生产功能，主张以社会为中心，保障个人的基本权利，社会与国家合作互补，社会权力制约国家权力。现代国家-社会关系理论认为大学相对独立于政府，享有办学自主权，接受政府宏观指导和必要的间接干预。
大学与政府之间关系的核心是大学自主与政府控制，可以分解为形式和内容两个方面：在形式上，表现为政府直接干预或宏观指导大学；在内容上，表现为大学办学自主权和国家教育权。基于上述分析，本文根据自主与控制的形式和内容，构建国家-社会关系理论中的大学与政府关系的分析框架，如图1所示。其中P1象限表示政府尊重大学的办学自主权，同时采用间接手段干预大学；P2象限表示政府强调国家教育权，但采用间接手段干预大学；P3象限表示政府强调国家教育权，同时采用直接干预大学的手段；P4象限表示政府尽管强调大学的办学自主权，但采用直接手段干预大学事务。
图1 国家—社会关系理论中大学与政府的关系
二、西方大学与政府关系演进
目前关于西方大学与政府之间的关系阶段划分，认可度较高的是从哈罗德· 珀金的西方高等教育“四阶段论”出发，结合西方国家政府职能结构“四阶段论”，把西方大学与政府的关系分为四个阶段：中世纪大学与政府关系，资产阶级革命时期大学与政府关系，柏林大学时期大学与政府关系，大众化阶段大学与政府的关系。本文根据国家与社会之间的关系演进，认为西方大学与政府之间关系应该分为三个阶段：18世纪以前的大学与政府，18世纪至20世纪初的大学与政府，20世纪初以来的大学与政府。
1. 18世纪以前的大学与政府：政府承认大学办学自主权，但直接干预大学事务。中世纪时教权与皇权并存，行会组织与政治组织相对分离。大学是拥有特权的自治行会组织，游走在教权和皇权之间。中世纪大学至少有三种形态，即以博洛尼亚大学为标志的学生自治模式、以巴黎大学为标志的教师自治模式和国家控制模式。其中创建于1224年的那不勒斯大学是一所国家大学，完全受皇室权力控制，学者的司法审判权不属于校长，而属于皇室的官员。大学享有“法权自治——在教会的某些地区性限制范围内有向教皇上诉的权力；罢课和分离独立的权力；独揽大学学位授予的权力”等特权，但中世纪大学与政府（教会和国家）之间绝非绝缘，实际上二者之间关系也非常紧密。中世纪大学绝不仅是学者“满足自己的好奇心和求知欲”的场所，还是职业培训基地。大学开设职业性课程服务社会需要，毕业生广泛任职于各级国家机构和教会机构。大学对国家如此重要，可以想象政府对大学不可能不闻不问。实际上，大学一方面从教会手中争取自治权，另一方面又同时与皇权保持若即若离的关系，大学也越来越需要大学之外有能力的官员来进行管理。政府则通过向大学派出代表，对大学实施管理，比如法国大学中的执礼仗者和信使、博洛尼亚大学中的速记员和鲁汶的口述者。政府还任命收缴学费和记账的官员，比如博洛尼亚大学的两个司库、巴黎大学和奥尔良大学的财务主管，牛津大学和剑桥大学的学监。在公众的印象中，执礼仗者的地位高于校长和其他高官，在完整的仪式中，执礼仗者必须带有象征他们职位的装饰豪华的权杖。大学从建校之日起就处于荣誉校长的监管之下，而荣誉校长（16世纪后由君主或省长接管）通常是教会的教长，或当地的主教，或领班神父。荣誉校长与政府之间的关系非常紧密，主要是因为皇室授予教长法庭特权以及精神权力，荣誉校长成为政府在大学中的代言人。在英国，尽管享有豁免权，大学也处于王权控制之下，教长终身任职并任命副校长。14世纪后，英国国王强化了教长控制大学成员的权力，授予教长针对所有大学成员完整的司法权，以及维持校园和平的权力。在哥本哈根大学，皇室的监护人甚至享有不受限制的针对学生的审判权，在法国、西班牙、葡萄牙皇权也同样介入大学。中世纪末期，政府通常向大学委派改革者，减少大学自治权限，限制大学特权，强化政府对大学的影响。
2. 18世纪至20世纪初的大学与政府：政府强调国家教育权，并直接干预大学。随着民族国家和市民阶层的兴起，以及私人领域逐渐独立，经济活动成为社会的中心，出现了社会组织与政治组织的有限分离，并导致国家与社会逐步分离。从16世纪起，政府官员取代荣誉校长直接管理大学，对教师、教学、纪律等进行全面定期视察。这种视察行为成为皇家干涉大学事务的一种常态方式。18世纪起，民族国家纷纷创建国家教育制度，认识到大学对巩固政权和促进经济社会发展具有重要作用，逐渐强化大学教育服务国家利益的功能。到18世纪末期，一些发达国家先后完成了资产阶级革命，教育被视为巩固政治统治的手段，政府具备全面控制大学的能力，高等教育成为国家的事情。随着国家大学的创建，各政府机构、行政长官、省长、地方议员以及次级的政府官员都在不同层次管理大学事务。但各国政府的社会管理职能发展存在差异，大学与政府的关系开始呈多样化发展，主要有以法国、俄罗斯为代表的中央集权模式，大学的管理与决策权力在中央政府，中央政府通过资源分配、计划、命令、法律、拨款、监督等手段直接干预大学事务。以美国、德国为代表的联邦制国家，中央政府一般通过宏观手段介入大学，但地方政府也会直接干预大学内部事务。英国政府与大学之间设有大学拨款委员会作为缓冲的中介机构，国家教育权通过宏观方式介入大学，而大学自治权又得到最大程度保护。
英国工业革命后成为世界上最先进和最强大的国家，建立起现代教育制度。在高等教育领域，创办了伦敦大学和城市学院，改变了高等教育的传统结构，也为国家干预大学事务提供了契机。19世纪中后期，英国政府进一步加强对科技教育的干预，包括建立科学艺术署推动科技教育，组织皇家委员会调查科技教育，以立法手段规范技术教育等。国会还制定一些法令, 取消牛津大学和剑桥大学的种种特权。1919年，英国成立大学拨款委员会，对所有大学进行财政资助，建立新型的大学与政府关系，这表明政府开始利用经济杠杆介入大学事务。美国殖民地学院基本上是复制其宗主国的大学模式，英国国王、殖民地政府和州立法机关通过立法、经费资助、董事会董事任命等形式介入大学。进入19世纪后,美国关于政府职能有了新的理解,认为政府要采取积极有效的措施实现社会的有序发展,兴起了一股州立大学运动。1862年《莫里尔法》颁布后，赠地学院运动从实践上打破了美国联邦政府不过问高等教育的传统，大学与政府的合作更为紧密。
在德国，第二次普法战争后德国为从精神上弥补物质上的损失，创办了后来被公认为开创了世界高等教育发展新纪元的柏林大学。国家权力全面介入大学事务，政府是“大学的创办者、经费提供者、教授和绝大多数毕业生的雇主”。魏玛时期，政府制定了一系列与政体转变相适用的教育法规和教育政策，国家全面监管教育事业，中央政府行使全国的教育主权，制定面向全国的教育指导原则和法律，各邦政府根据中央政府的方针及本邦法律具体负责本邦的教育事务。法国大革命后，确立了沿用至今的中央集权教育管理制度，中央政府全面管理高等教育事务。在“帝国大学”中，教师属于公务员序列，由校长直接任命，而校长直接对拿破仑负责。帝国大学还对学生实施严格的考核，控制课程内容，分配经费等资源。
在俄罗斯，彼得一世改革后，国家权力直接介入大学校园，彼得一世甚至亲自为数学及航海学院挑选教师。1755年，莫斯科大学根据叶卡捷琳娜一世签署的法令创立，该校坚持世俗原则，接收政府管理，莫斯科大学改变了俄罗斯的现状，为国家培养高素质专业技术人才。1802年亚历山大一世仿效西欧成立国民教育部，统一领导俄国各级教育。1812年后，政府对大学事务进行严格控制，缩减大学办学自主权范围，对大学生实行军事化管理。尼古拉一世掌权后，1828年颁布了反动的《大学所属各级学校章程》，强调大学的任务是教育学生为“上帝和君主赋予他们上面的政权”效力，建立政府对大学教育教学活动的监视制度，加强政府对大学事务的行政干预，力求把大学变成兵营。1835年颁布的新大学章程几乎剥夺了大学包括选举校长与教务会议、设立学校法庭、聘任教师的自主权，比1828年章程更加极端，严重扭曲了大学与政府的关系。19世纪后半期俄国沙皇政府继续强化对大学的控制和干预。十月革命后大学成为巩固无产阶级政权的工具。
3. 20世纪初以来的大学与政府:政府尊重大学办学自主权,采用宏观调控手段间接干预大学。两次世界大战期间，各国强调大学为国家服务，国家权力直接介入大学内部。二战后，大学日益成为社会的“轴心机构”，大学的社会责任愈加明显，受到来自政府的各种控制，因为大学“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”但与近代国家-社会时期不同的是，政府更尊重大学办学自主权，从而多采用宏观调控、指导等政策间接干预大学事务。在联邦制国家，中央政府与地方政府日益介入高等教育事务，在中央集权制国家，政府则赋予大学更多的自主权。
在英国，1964年政府设立全国学位授予委员会，作为高等教育机构监督质量、颁发学位的机构。1988年撒切尔政府通过《1988年教育改革法》，加强政府对大学的干预和控制，压缩了大学的自治空间。政府把多科技术学院的办学权从地方收归中央，设立多科技术学院基金委员会负责这部分高等教育机构的规划与拨款。英国还成立大学基金委员会取代大学拨款委员会，加强了政府对大学的控制。财政部把高等教育经费拨付给教育和科学部，转而给大学基金委员会，政府通过建立问责机制加强资金使用去向和教育质量，既改善了大学与政府的关系，也保留了大学自治传统。
美国政府先后制定系列法律法规及通过法院判例来规范政府与大学的关系，确立大学公法人资格，逐步建立利益相关者共同参与的治理机制。联邦政府通过立法、经费资助等方式加强大学宏观管理，避免大学过分依赖利益集团，进而保障大学的自主权。
在联邦德国，废除了二战期间的中央集权制度，实行以州为核心的地方分权教育管理体制,但联邦政府也先后成立各种教育协调和咨询机构,逐步强化联邦政府的管理职能。联邦政府和州政府在人事任命、经费分配等方面具有最终决定权,特别是1969年《基本法》修改后,大学被赋予公法人资格，成为具有独立决策能力和自我调节的办学实体，大学与政府之间的关系不再是附属关系，发展成为合作关系。联邦政府通过拨款、立法、设立教育行政机构等方式加强高等教育事务管理。在法国,19世纪末以来开始了以争取大学自主权为核心的高等教育改革，但直到1968年《高等教育指导法》出台,才使改革取得获得突破性进展。《高等教育指导法》确立了大学自治原则以及赋予大学公法人资格，1984年《高等教育法》再次重申大学自治原则，并赋予大学更多的自主权，还通过建立合同制度来重构政府与大学的关系。政府与大学之间建立了一种协调机制，各种教育咨询机构比如高等教育理事会、大学咨询委员会充当了缓冲器、减压阀的角色。这一时期苏联政府也出台了系列法律法规、改革高等教育管理体制，在一定程度上扩大了大学办学自主权，但政府依然对对高等教育进行细化管理。苏联解体后，俄罗斯政府沿着前苏联的改革方向，高等教育实行联邦、共和国、地区三级管理，赋予大学更多的自主权，大学实行校长负责制。
三、我国大学与政府关系演进
我国大学与政府之间关系在阶段划分上大致有“四阶段论”和“五阶段论”。从国家-社会关系理论来审视，我们认为划分为两个阶段比较合适，即20世纪80年代中期前政府全面控制大学和20世纪80年代中期以来政府赋予大学一定办学自主权。
1. 20世纪80年代中期前政府全面控制大学，大学办学自主权非常有限。鸦片战争后，中国传统社会结构开始解体，逐步进入半封建半殖民地社会。晚清时期，我国部分地区出现了一些早期欧洲的社会经济特征，正如有学者指出“或多或少不受政府控制的公共机构（如社仓、普济堂、育婴堂、敬节堂）和多功能的地方自育组织（如善堂等）的构建浪潮，首先兴起于晚明，并在整个19世纪晚期的中国各城市中更为密集地构建起来。”但常年战乱，经济社会迟滞不前，公共空间难以培育。清末设立的大学，在“中体西用”宗旨指导下，虽有某些“新学”特征， 但清末学制认为教育的首要任务是培养学生效忠封建王朝，《各学堂管理通则》对师生还规定了旨在维护封建统治秩序的惩罚条款。清末大学都隶属于政府，办学宗旨、人事安排、学科设置、课程、招生等均由政府控制。民国初期，1912年南京临时政府教育部电令各省：在高等以上学校规定尚未颁布时，各地高等以上学校“应暂照旧章办理”，大学与政府的关系依然是被控制与控制的关系。南京国民政府时期，政府加强教育的集权和统一，通过教育立法方式将教育纳入国民党一党专政轨道。
中国共产党领导下的革命根据地也创办了若干高等教育机构，在“干部教育第一，国民教育第二”的政策指导下，大学成为党的干部培训基地。新中国成立之初，在全面学习苏联模式的背景下，高等教育也遵循政治挂帅原则，大学被严格限定为无产阶级专政的工具，大学被视为政府的附庸，强调高等教育服务国家经济建设，政府直接管理大学事务，大到大学领导的任命、小至课程设置均处由政府直接管理。
我国近代大学的诞生背景是“图存救亡”和“教育救国”，大学与政府的关系从一开始就拴在一起。民国时期曾“开始致力于建立一种具有自治权和学术自由精神的现代大学”，但后来的军阀混战和国民党独裁统治，大学也无法避免成为政府的统治工具。蔡元培主政北大期间的改革，争取到了在一定程度的自治权，但这只不过是当时政府忙于战乱而无暇顾及大学，以及出于安抚学生、平息学潮的结果,否则 "思想自由, 兼容并包" "教授治校" 也不至于昙花一现。新中国成立初期，在 "以俄为师" 和 "阶级斗争为纲" 大政治背景下，大学办学自主权 "既缺乏必要性，又没有可能性"。
2. 20世纪80年代中期以来政府赋予大学一定办学自主权，但仍采用直接手段干预大学事务。改革开放以来，随着社会主义市场经济逐步发展，在高度政治化的中国社会外部开始渐渐地生长出一个相对独立的非政治领域，出现一些非政府组织、社团等。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，“扩大和落实高等学校办学自主权”成为高等教育改革的关键，历次高等教育改革基本上是加强和改进政府的宏观管理，扩大大学管理权限的思路进行。国务院在1986年颁布的《高等教育管理职责暂行规定》中规定大学在招生、经费、人事、学校发展、对外交流等8个方面有一定的自主权。1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步指出“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。《教育法》和《高等教育法》规定大学自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。目前法律只赋予大学私法人资格，大学的法律地位尚未完全解决，大学与政府的关系依然没有得到根本理顺，大学还是政府的附属机构，但不可否认的是大学办学自主权范围已经超过历史上任何时期。
四、结论与启示
1. 大学与政府关系演进是一种制度创新过程。大学与政府之间关系的核心是大学自主与政府控制，在形式上表现为直接干预或间接干预两种形式，在内容上则是国家教育权与大学办学自主权。从国家-社会关系理论来审视大学与政府的关系，西方大学与政府的关系经历了三个阶段：在18世纪以前政府承认大学办学自主权（特权），但采用直接手段干预大学事务；18世纪至20世纪初政府强调国家教育权，并采用直接手段干预大学；20世纪中期以来政府尊重大学办学自主权，同时采取间接手段干预大学。我国改革开放前的社会具有鲜明的政治化特征，国家权力深入每一个角落，因此我国大学在20世纪80年代中期以前附属于政府，大学没必要也不可能被赋予足够的办学自主权。20世纪80年代中期以来大学基本上还是政府的附属机构，但政府有意识培育社会公共空间并在一定范围内让权于社会，大学获得了一定的办学自主权。通观中西方大学与政府之间关系的变迁过程，可以发现大学与政府的关系随着国家-社会的关系演变而演变，大学与政府的关系是一种制度变迁、创新的过程。
2. 中西方大学与政府关系演进有明显差异。西方大学与政府关系演进表明，国家教育权在干预大学过程中是随着政府自身力量以及大学对国家和社会重要程度的变化而变化，有直接干预和间接干预两种方式。西方大学的自主权在近代国家-社会关系时期，随着政府直接干预力度而递减，在现代国家-社会关系时期，政府普遍尊重大学的办学自主权，大多采取间接干预的方式。大学自主权与国家教育权并不一定是此消彼长的关系，只要大学与政府的关系处于一种比较均衡状态，大学自主权能够得到比较充分的保障，而国家教育权也能通过适切的路径进入大学内部。西方大学与政府关系演进主要是大学自身的发展推动二者间关系的发展。我国大学从诞生之日起就定位为实现国家强大的工具，后来又成为政治斗争的工具和行政组织，国家教育权全面、直接干预大学。20世纪80年代中期以来，国家通过制定法律和政策先后规定赋予大学一定的办学自主权，但由于国家与社会的关系有待改进，大学与政府的关系还没能得到实质性改变。我国大学与政府关系演变主要是政府的改革、放权，推动二者间关系的发展，而大学在发展二者间关系上尚未成为真正的话语主体。
3.理顺大学与政府关系是中国特色现代大学制度建设的突破口。我国大学与政府关系演进揭示了大学与政府之间，过去、现在、将来都是政府处于强势地位，主导二者的关系变化，因此理顺二者的关系关键在于政府。大学办学自主权只能在政府干预的空间内寻求生存。“既然政府可以轻而易举地居于大学的上风，甚至，如果愿意的话，可以摧毁大学，那么对学术自由的某些限制是不可避免的。”20世纪80年代中期以来，大学逐步被赋予自主权，成为面向社会的办学主体，政府也逐渐退出管理大学具体事务，但现代大学制度建设步伐仍落后于高等教育发展实际需要。目前我国大学还是事业单位法人，实质上政府还是把大学当作附属机构来管理。我国现代大学制度建设的制度环境还需要进一步完善。理顺大学与政府关系，关键在于政府从无限政府向有限政府转变。
4. 我国大学办学自主权是一把“双刃剑”。我国政府20世纪80年代起赋予大学自主权是因为计划经济体制下的管理体制严重束缚了大学的发展，政府自身无力解决这些问题，政府希望通过放权的形式达到减少政府责任的目的。目前，国家与社会关系没有得到根本性改变，公共空间有限，大学作为政府的附属机构的身份也没有得到根本性改变，盲目扩大大学自主权对大学的发展并非一定是好事。由于大学内部治理结构不完善，内部治理机制还是按行政模式运行，扩大大学办学自主权有可能扩大大学“一把手”的权力，进一步强化大学行政化。认识到“扩大和落实大学办学自治权” 可能的弊端，并采取相应的应对方式，是现代大学制度建设的题中应有之义。如果认为仅仅强调扩大和落实办学自主权，大学就会用好自主权，可能是过于天真的一厢情愿。大学在争取更多自主权的同时，要完善内部治理结构，建立健全自主权运行监督机制。（原文刊载于《中国高教研究》2015年第10期第26-31页。作者朱家德系温州大学法政学院副研究员，高等教育研究所副所长）
