编者按：近日，国务院副总理刘延东在第二次全国教育信息化工作电视电话会议上明确指出：“培育社会化的资源服务市场,采用政府购买服务等方式,鼓励有资质的企业、机构开发优质资源、提供优质服务。”这正与近年来国家提倡、实践的政府和社会资本合作（Public—Private—Partnership，简称PPP）模式不谋而合。PPP模式在教育领域应用情况如何？又将面临哪些挑战？本期，周刊将邀请财政部官员及大学学者共同解读“教育PPP”这一新概念。
政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）是一种市场化、专业化、规模化的公共产品服务供给管理方式，主要通过放宽市场准入、引入市场竞争创新机制，解决传统方式供给不足和管理效率不高等问题。上世纪90年代，我国首先在电力行业引进PPP模式，其后在交通、供水、环境治理等领域逐步推广，主要目的是解决政府市场融资问题。从2014年开始，按照党中央和国务院的统一部署，财政部在公共产品服务领域积极规范推进PPP改革，开启中国PPP事业全面发展的新阶段。在2014-2016年，PPP改革实践主要通过推出示一系列示范项目，探索可放大、可复制、可推广的改革模式。在财政部已推出的两批PPP示范项目中，教育领域项目约占1%，这表明在我国教育领域运用PPP模式还处于探索起步阶段，市场发展空间很大；同时，来自观念、体制、机制的挑战也不小，可谓机遇挑战并存。
在教育领域引入PPP模式具有改革创新的现实意义
改革开放以来，我国在公共产品服务领域一直保持较高的投资力度。为了应对国际金融危机，2008年以来我国实行了大规模经济刺激计划，大大提升了国内基础设施水平。但因为没有很好的解决投资有效性和结构性问题，也带来经济新常态下的“高血脂”、“高血压”等问题。我国经济发展进入新常态，表象为GDP增速放缓，实质上是结构、动力和效率问题。在新的国际国内经济形势下，如果继续按传统方式进行刺激，不仅经济发展不可持续，而且还会增加经济运行的系统性风险。如何走出经济新常态？如何把公共产品服务打造成经济发展的新引擎，实现公共产品服务供给多样性，提高公共产品服务投资的有效性？答案是引进市场竞争机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
我国要向现代化国家转变，政府要实现治理体系和治理能力现代化，就必须厘清政府与市场的关系，明确双方边界和分工，市场能做的以市场为主，政府主要充当规则制定人和监管人角色，要用权力清单、负面清单和责任清单来规范政府管理行为。PPP就是一种市场化公共产品服务供给管理模式，追求“少花钱，多办事，办好事”的物有所值目标。
以教育为例，传统教育只能由教育部门自办学校提供教育服务，在PPP模式下，公办、民办学校都是教育服务的供给途径，教育部门的职责主要负责规范标准的制定和质量价格的监管，老百姓可以按照自己的意愿和承受能力自由选择教育服务。政府关注重点从供给主体管理转向终端的服务质量和价格管理，要借助市场机制统筹优化政府与市场两种资源，增加供给水平和多样性，提高服务的质量和效率。在教育领域，可以搞全面市场化的PPP项目，比如社会办学；也可以在部分环节进行应用，比如仅在基础设施建设运营维护和后勤管理等辅助性服务做PPP项目。PPP模式是教育事业创新发展的一个重要创新工具和路径，短期可以缓解财政投入不足，远期可以促进教育服务市场化社会化改革。
准确把握PPP模式的新内涵
PPP模式作为公共产品服务领域的一种创新机制已上升到国家战略层面，并已被赋予新内涵。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）对PPP作出新的定义：“在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责任和权利的关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益”。
PPP新内涵有三个核心要点：一是竞争。公共产品服务供给在传统的“官办官营”方式下，增加了“官督民营”的市场化供给方式。政府可以通过公平竞争的方式选择最适合、最有能力的社会资本提供公共产品服务。对学校而言，可以将PPP模式引入基础设施建设运营和后勤管理，校方把精力更多转到教学管理上，让专业的人做专业的事，通过专业化、规模化管理全面提高政府资源配置效率和教学质量。二是平等。PPP是一种市场化合作模式，政府与社会资本是在法制框架下的平等合作关系，双方都应遵诺履约。三是对价。PPP是政府向社会资本购买服务，政府要以对价的形式向社会资本购买服务。对政府来说不是免费的午餐，对社会资本来说是一种商业经营行为，双方要建立一种规范、透明、可预期的商业模式。
在新的改革框架下，PPP不仅仅是一种融资手段，而是一项牵引性很强的体制机制性变革，主要体现在三个方面：
在宏观层面，PPP是一项促进国家治理体系、治理能力现代化的重要举措，是对依法治国和发挥市场在资源配置中决定性作用战略举措的具体贯彻。
在中观层面，首先，PPP是一项行政体制改革。政府要转变职能、放管结合、优化服务，鼓励社会资本进入公共产品和公共服务领域，把管理重点放在规则制定和市场监管上。其次，PPP是一项财政体制改革。PPP本身是政府购买服务，主要是公共财政问题，因此要把PPP项目支付机制与政府预算管理机制有效衔接，在机制上保证社会资本的合理回报，同时要对政府市场化融资负债进行规范管控。第三，PPP是一项投融资机制改革。在以政府为主的投资融资体制下，预算超支、豆腐渣工程、建用不衔接等问题难以得到有效解决，原因主要在机制上。而在PPP模式下，把市场能做的交给市场去做，政府与市场权责分工清晰，把建设、使用、维护全面纳入考核管理，实行全生命周期的事后绩效付费机制，有效地从机制上解决权责划分、执行监督分离、绩效收益挂钩等问题。
在微观层面，PPP强调物有所值管理理念。倡导合作主体平等、依法履约，风险分担、合作共赢，全生命周期管理，结果导向绩效付费机制，全过程公开透明管理等。
总之，在我国经济发展从重速度转向重质量和效益的新阶段，政府对公共产品服务管理的关注应从由谁提供转向最终老百姓得到的服务数量、质量和价格上。
教育领域PPP项目需要系统化建设
推广运用PPP模式需要按照PPP改革总体部署，从制度建设、机构建设、项目实施三方面开展系统化开展工作，最终建立一个统一、规范、透明的PPP大市场，通过市场优化教育资源配置，实现物有所值目标。
第一，制度建设。在法律层面，十八届三中、四中全会全面推行依法治国，因此法律建设应放在首位。目前已经出台了《预算法》《政府采购法》等，正在研究制定《政府和社会资本合作法》和《特许经营条例》。在政策层面，国务院及财政部等部委发布了一系列文件规定，比如国办发〔2015〕42号文件等；在操作层面，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》《财政承受能力论证指引》《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等一系列操作规定和标准，明确了路线图、操作程序及执行标准等,使PPP模式可操作、可复制、可推广。
《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目进行了流程设计，分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个步骤，是实际操作性规范。目前，绝大部分PPP项目来自政府规划的项目清单，同时欢迎社会资本发起项目建议方案。不是所有的项目都能做PPP，需要进行物有所值评价，PPP不是免费的午餐，从融资角度看PPP是一种按揭式购买服务，杠杆作用大，财政可承受能力论证必不可少。
政府对社会资本的选择要通过公开透明的竞争采购方式，PPP的采购方式有公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、邀请招标、单一来源等五种，项目实施主管部门可以根据项目特点选择最适合的方式。从付费机制来分类，PPP模式有三种类型：一是使用者付费类，比如私立学校，项目投资回报完全来自学生缴费和经营性收益。二是可行性缺口补助类，项目的投资回报一部分来自使用者付费，另外一部分来自政府资源补助。例如一些专业在职教育，除向学生收取一部分费用外，政府还要给予一定补贴和优惠政策。三是政府付费。例如基础教育服务，主要由政府支付费用。在传统基础教育服务中，除后勤管理可以采用PPP模式外，只要是能够提高教学质量、优化教育资源配置、提高教育服务价格性能比，都可以探索采用PPP模式。
第二，机构建设。机构能力建设核心是政府转变职能。财政部门统筹推进PPP改革，重点在顶层规则设计、物有所值评价、财政可承受能力评估和采购程序上，但并不是包打天下，各职能部门要根据自己的职责各司其职，部门协调合作很关键。教育领域PPP项目的实施和监管以教育部门为主。PPP项目投资大、周期长、跨度广、专业性强，仅靠政府自身能力难以完成，需要充分发挥第三方专业机构作用，政府可以通过购买服务方式，借助律师、会计师、工程师和造价师等专业力量，使项目实施方案更加完善。PPP项目涉及广大公众利益，要加强社会资本责任意识教育。
第三，示范项目。PPP项目建设不能搞“一窝蜂”和“大跃进”。在2014-2016年示范期，财政部每年推出一批示范项目，目的是发挥示范项目就近培训、就近推广的作用。2014年推出第一批30个项目，覆盖5个行业、15个省市，总投资约1786亿元；2015年推出第二批206个示范项目，覆盖13个行业、30个省市，总投资约6589亿元。第二批示范项目较第一批的质量、数量、领域和地域分布都有大幅提高，从行业分布来看，233个PPP项目主要集中在交通和市政工程领域，教育领域只有12个，投资占比约1.1%，包括学前教育、幼儿园，在职教育和大学教育的辅助性服务。
PPP在教育领域应用的挑战和下一步方向
政府和社会资本合作模式虽然不是新生事物，但作为一项牵引性很强的经济体制机制改革，在推进中也面临诸多挑战，主要表现在五个方面：一是政府理念认识不到位，很多地方政府仍仅把PPP视为融资手段，对供给侧结构性改革思想认识不到位，影响市场参与度；二是政府机构能力不到位。过去对PPP模式的应用主要解决融资，好似一场婚礼，政府只关注融资，管理模式没有大的改变，而新的PPP模式则像一场婚姻，把持续“经营”的长期整体效益放在第一位，除解决融资外，更关注全生命周期运营管理。在20到30年的漫长合作（婚姻）中，目前政府在法律、风险分配、交易机制等方面机构能力还不到位；三是社会资本能力不到位，目前部分社会资本仍有赚快钱、不愿深耕细作的倾向，以运营商、建筑商、投资商合作一体化的综合公共服务运营商还没有真正形成；四是第三方机构能力不到位，PPP咨询市场还不成熟和规范；五是基础研究、理论研究、政策研究滞后于改革实践。
下一步我们要坚定改革理念，瞄准市场取向，进一步发挥示范项目的标杆作用，加强PPP综合信息平台建设，将“互联网+”技术应用于PPP项目管理，让PPP项目实现网上监管和数据共享、案例分享等功能，切实发挥PPP改革的牵引作用。
PPP改革需要转变理念和新文化的支撑。PPP文化的核心是法治文化、市场文化和合作文化。政府和市场主体要倡导平等合作、契约精神；要发挥市场在资源配置中的决定性作用；要推行合作共赢命运共同体文化，实现政府、社会资本和老百姓三方合作共赢。（作者焦小平系财政部政府和社会资本合作中心副主任）
