领导决策制度是大学组织行政系统的一项基本制度，包括“主要领导人和领导团队的权力运行制度、领导决策的程序与规范制度以及领导决策的执行与效能制度等”。领导决策制度是现代大学管理制度的核心内容，是大学推进依法治校、建设大学治理体系与治理能力现代化的关键所在。随着大学规模的不断变化、大学组织的日趋复杂、大学承载的功能日益加重，大学办学的管理机制更加显示出复杂性和艰巨性，领导决策制度也成为现代大学制度建构的难点之一。针对中国大学组织的特殊属性，本文把大学党委与行政班子的议事规则和会议制度作为研究大学组织领导决策制度的逻辑起点，选取部分大学的党委常委会、校长办公会作为研究样本，通过对“两会”制度内容的考察与解析，对现行大学组织领导决策系统的机制及存在问题进行探讨。

　　一、现行大学组织结构与决策制度的一般模式

　　现代大学组织是一个结构复杂、功能复合的社会组织机构。其治理体系与治理能力现代化要求一个运转高效的行政系统； 学术系统是组织的核心功能体系，与之相辅，也需要一个运行有效的行政系统来支撑与服务学术系统的发展。从理论上说，大学组织结构的设计直接关系到大学管理效能的发挥，也决定着组织系统中领导决策的方式及制度安排。“组织结构本身就是一种微观的制度安排。而且这种微观的制度安排会影响甚至直接决定着更高一层的制度安排。可以说，不同的组织结构往往要求不同的制度安排。无论组织间还是在组织内，制度安排与组织结构必须相适应。”大学组织结构从管理模式上一般包含直线制、职能制、直线-职能制、事业部制、矩阵制以及委员会制等基本形式，从中国现行高等教育体系的现状来看，普通高等学校一般选取直线-职能制作为大学行政组织结构的管理模式。

　　直线-职能制是在一个组织系统内把决策指挥权与咨询执行职能分离，各行其职、各负其责的组织形式， 这种组织结构建立在职能部门分工的基础之上，由校长为首的班子负责宏观决策，而微观执行则由专门性职能部门来进行，以此传达指令到基层组织机构。中国大学组织的一般运作模型为：大学党委、行政领导班子作为组织的顶层机构， 构成大学对外联络、对内管理的学校领导机构；领导机构下设各个相应的专业性职能部门，协助领导班子执行大学党务及教学、科研、学生、人事、外事交流、后勤保障等行政事务的职能； 大学组织的二级机构是学院及分属的学系、部等实体机构，这是大学进行党的建设及实施教育教学、科学研究、学生管理等主要业务职能的基层组织。这样的组织形态从组织机能上一般可以理解为两个层级、三个要素的大学管理决策制度。

　　除此之外，与行政组织体系并行的还有大学的学术管理体系与民主管理体系，分别由大学的学术委员会、教职工代表大会、工会会员代表大会等代表学校的学术权力与教职工的民主决策、民主监督权力行使职能。大学学术管理与民主管理也是现代大学依法办学、依章执教的重要内容，教育部第35 号令《高等学校学术委员会规程》（2014 年）与第32 号令《学校教职工代表大会规定》（2011 年）分别对其决策制度、决策内容、决策形式等做出了明确的规定和要求，在此不做重点阐述。

　　二、大学组织领导决策制度的实证考察

　　以上大学组织结构及决策系统的构成展示了大学领导决策制度的一般模式。这种模式的运行状态如何、内容与效能怎样，是探寻大学管理运转机制问题的切入点。为此，本研究从组织结构的第一层级入手，根据获取资料的状况，选取部分样本大学的“两会”即党委常委会（注：不含党委全委会）与校长办公会的议题内容作为考察点，试图回答以下问题： 第一，大学领导决策制度及执行状况如何，决策内容是什么？ 第二，大学领导决策如何形成，程序如何、参与者是谁？第三，大学决策系统中两个层级及三个要素之间的关系是什么？

　　1. 大学“两会”议事规则和状态———如何执行？中国大学制度的核心内容是党委领导下的校长负责制。坚持和完善党委领导下的校长负责制，必须建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的管理工作机制，其中，一个重要内容就是大学“两会”即党委常委会与校长办公会的议事规则。为此，2014 年中组部、教育部联合发布文件《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》， 要求“高等学校要结合实际，制定全委会、常委会、校长办公会（校务会议）的会议制度和议事规则”。

　　笔者选取国内重点大学为主要研究对象，根据可获取资料的情况， 按照研究样本和参照样本的分类，抽取研究样本A 大学三年的资料和参照样本10 所大学一年的资料，对大学党委常委会与校长办公会的执行情况进行统计分析。

　　表1 数据显示，大学的“两会”会议制度作为大学领导管理机制的基本制度，承担着大学组织结构的顶层设计与议事、决策的职责。按照大学年均工作日进行统计， 党委常委会与校长办公会定期或不定期召开，频率均次为每两周一次，一些大学把这样的会议制度写入了大学章程，成为大学管理的基本制度。通过对部分大学实地、电话及网络的调研，大学参加“两会”的成员基本情况是：大学党委和行政领导班子成员是“两会”的主体成员，“两会”或为一套班子成员，也有交叉人员。同时，党办、校办主任列席党委常委会，校纪检处长、校办副主任列席校长办公会，校长办公会也会视议题情况列请有关人员出席。

　　

　　2. 大学“两会” 议题的内容———研讨和决策什么？ 笔者选取A 大学三年的会议资料并根据会议议题内容进行了分类统计。

　　图1、2、3 分别显示，A 大学2011—2013 年3 年间召开党委常委会、校长办公会共计81 次，提交会议讨论和决策的议题273 项；其中，党委常委会47 次，议题117 项；校长办公会34 次，议题156 项。从议题内容看，党委常委会研究议题频次最高的是机构与干部问题，共57 项议题，占3 年常委会议题的48.72%；其他议题分别是“报告、制度、方案”审议（16.24%）、重点工作汇报部署（17.09%）、“上级会议、文件、讲话”精神传达（11.97%）、群众路线活动（5.98%）。校长办公会议题频次最高的是“报告、制度、方案”讨论审议， 共53 项议题， 占三年办公会议题的33.97%；然后， 按议题内容的频率， 依次分别是条件保障（21.15%）、人事人才工作（15.38%）、教育教学工作（12.82% ）、学生工作（5.13% ）、对外合作交流（4.49%）、学科科研工作（3.85%）、其他事项（3.21%）。“两会” 特别是党委常委会的议题比较充分地显示了“三重一大”问题在党委集体决策制度中的集中体现。如“干部问题”是常委会中一个频次很高的重要议题，也是一个在大学范围内比较敏感和关注度较高的问题。调查显示，一般高校都遵照严格的程序，经个人报名、公开遴选、组织考察、校内公示等程序或环节，最后上报人选由党委常委会在票决制度的基础上，由党委统一研究决定干部任命。

　　

　　为客观考察大学“两会”的普遍状况，笔者也对参照样本大学的两会情况进行了全面调研， 随机抽取“985 工程”高校T 大学和“211 工程”高校X 大学，分别对其2013 的党委常委会与校长办公会的议题内容统计分析，如图4、5、6、7 所示，图中显示的议题内容及频次分布与研究样本A 大学相似。

　　

　　3. 大学“两会” 议题的来源———由谁提交与参与？ 大学“两会”议题提出的一般程序是，由相关职能部门提出议题，经由分管该领域工作的党委或行政校领导同意，然后提交党委办公室或校长办公室，由党办、校办审定后列为“两会”会议议题，提交“两会”讨论、审议并做出决策。笔者在考察“两会”议题内容的同时对议题的来源进行统计分析，以此对大学管理的中心工作以及管理决策机制的决策的参与要素进行分析。

　　以研究样本A 大学为例， 图8 显示了该大学2011—2013 年“两会”议题的提交来源或涉及部门：按议题提交来源及涉及部门频次统计，党委常委会从高往低分别是党委组织部、校领导、党委办公室、人事处、党委宣传部、校工会、团委、财务处、教务处、保卫处等；校长办公会按从高往低分别为人事处、教务处、基建处、资产处、财务处、科研院、学生处、研究生院、校领导、后勤处、学科办、国际合作处、校企办、产业处等部门。图8 表明，“两会”会议制度的决策主体是党政班子成员， 议题提交与参与者主体是学校党组、党宣及人事、教务、科研、研究生、财务、资产、后勤等职能部门。因此，可以判定，大学“两会”议事的范围基本上限于学校组织结构的第一层级，即由学校党政领导班子和职能部门构成了大学组织的领导决策系统，而大学组织结构的第二层级———学院不在此列。

　　

　　事实上， 随着大学面向社会办学的日益广袤性、综合性和多面性， 大学需要面对和处置的行政事务（包括人、财、物等方面）日益繁多而复杂，仅由职能部门提交议题及方案已逐渐显现了其局限的一面，不能完全适应现实是需要。如哪些议题需要上会？ 哪些制度、方案需要班子审议？ 哪些议题在上会审议之前要经过专业论证与法规审查程序？这个问题在各个大学具体执行层面是呈现多种样态的。特别是对一些专业性、技术性较强的重大事项的决策，普遍缺乏诸如专家论证、法律顾问、科学评估等方面的统一规范程序或制度，这影响了大学决策的合法性、科学性、有效性。在就此问题对学院层面教师群体的随访中，也显示出在教职工层面上对大学决策不同程度的“不关心”“不了解、不知情”或“无参与渠道”的普遍反映。

　　4. 大学学院（系、部）的领导决策———学院在干什么？图8 所展示的大学“两会”的议题内容及来源分布证明，大学组织的领导决策系统主要由第一层级校党政领导班子及其各职能部门构成，学院（系、部）处于学校行政组织结构的末级，属于大学决策的最终执行者。那么，作为第二层级的大学学院的组织运行如何进行？

　　学院的决策机构是学院（系、部）的党政联席会。研究中， 笔者选取A 大学下属的10 个二级学院，针对其党政联席会的情况进行调研，结果显示：第一，从制度上，10 个学院都建立了党政联席会制度，参加人员一般为学院院长、书记、副院长、副书记等学院党政领导干部。但从制度执行情况来看，规范程度不一、运行状况也不相同； 第二，从研究议题上，随机抽取6个学院2013 年的会议议题并对其进行统计和归类分析，发现6 个学院党政联席会研究的问题趋同，如图9 所示：学院党政联席会议研究和处理的主要事务为学院的党务、行政及相关业务工作，从议题频次的分布来看，依次分别是学院党务、行政工作，学生工作，人事、人才工作，教育教学工作，科研工作，学校会议、文件、讲话精神传达等，表明学院作为一个独立的组织运行体，负责学院的办学活动及组织运行。

　　三、分析与思考：大学组织领导决策制度的问题探析

　　“现代大学的复杂化使领导决策成为影响学校办学与发展的关键之一”。目前，我国拥有2549 所大学， 各个大学起步与发展的历史不同、道路不同，办学状态更是千差万别。但作为中国特色的现代大学组织，以大学党委会与大学校长办公会“两会”会议制度为主的领导决策制度无疑是所有大学决策体系的主要内容。通过对研究样本大学“两会”会议制度及内容、执行现状的实证分析，至少可以从三个方面提出问题并对之进行深度探析。

　　（一）大学党、政决策的关系及发展中面临的问题

　　党委领导下的校长负责制是我国现代大学制度建构的基石和根本性制度，《中华人民共和国高等教育法》（1998 年）、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010）、《党委领导下的校长负责制的实施意见》（2014 年）分别在不同时期、不同领域、不同层面对大学党委领导下校长负责制的方针、原则、机制、规则、内容等在法令层面给予了明确规定，提供了法律依据与政策指导。但在操作层面上，大学在执行党委领导下的校长负责制的过程中仍面临着许多实际问题，主要集中在党委与行政在领导决策制度中的关系及“两会”议事规则的制度设计方面；而在决策程序与执行效能上，大学领导决策与学院（系、部）管理的关系仍然面临着问题。

　　

　　第一，从大学“两会”研究的主要内容看，以A 大学为例，图1 显示：学校2011—2013 年“两会”议题讨论的主题以“制度、报告、方案”讨论审议为最高频次，占29.67%； 处于第二位的是机构与干部研究与调整， 占22.34%；然后依次分别为人事人才工作（9.16%）、条件保障工作（8.79%）教育教学工作（6.59%）、上级会议、文件、讲话精神传达学习（5.13%）等。由以上三年“两会”议题的分析而可以作出的基本判断是：A 大学是一个处于快速建设发展中的大学，构建现代大学制度———学校的制度建设是学校过去几年来党政工作的主题。在此过程中，呈现了一个值得关注的现象，即从议题内容来看，党委常委会与校长办公会分别占据比例的最多的“干部”与“人事人才”议题，证明在学校的建设发展中人始终是决定性的因素，“干部”与“人才”在推动学校建设发展中起着重要作用；此外，学校的基本条件保障建设与教育教学工作是学校发展中占据重要位置的中心工作任务，一方面反映出一个建设发展中的大学的工作主线，另外，也从一个侧面反映出了国家近几年对高校在基本条件与教育教学工程的支持力度。

　　第二，从大学党委与行政的议事范围看，图2、3显示：两会的议题有交叉内容，但更清楚地呈现党委领导与行政议事的主要脉络。党委常委会占最多比例的议题是机构与干部研究调整问题，其次是“制度、报告、方案”的讨论审议、“上级会议、文件、讲话精神”的传达学习等，充分显示了学校党委在贯彻党的路线方针政策、把握学校发展方向、决定重大问题、“党管干部”等方面的决定性作用；而校长办公会研究的主要议题分别是“制度、报告、方案” 讨论审议、条件保障、人事人才工作、教育教学工作、学生工作、对外合作交流、科研工作等，显示了以大学校长为代表的行政领导团队在大学办学的主体任务和具体事项上发挥了核心作用。图4、5、6、7 显示的T 大学与X 大学“两会”的情况也基本反映了这条主线。

　　第三，从大学“两会”的议事规则看，党委常委会会议的议事成员基本是党委常委班子成员，非常委的行政领导班子成员可列席会议，基本形成了两周或三周一次会议频率、定期或不定期的会议制度，在重大问题如干部议题中往往实行票决制，这一点突显了大学党委“集体领导”的原则。校长办公会的会议执行情况各校的情况不尽相同，议事成员分“行政班子”“行政班子+党委书记”“行政班子+党委常委”“行政班子+党委常委+有关职能处室负责人” 等几种情况。值得提出的是，2014 年由中组部、教育部联合颁布的《党委领导下的校长负责制的实施意见》在第三条“健全党委与行政议事决策制度”的第8 款中首次明确提

　　出，“校长办公会或校务会议是学校行政议事决策机构，党委书记、副书记、纪委书记等可视议题情况参加会议”。这个条款突显了一个精神，即以校长为代表的行政领导团队，可在学校党委的领导下，以独立法人的主体身份充分行使独立的行政办学主权，根据办学内容可确定校长办公会研究议题并独立召开决策会议。这是国家层面的法规文件在关于如何执行“党委领导下的校长负责制”问题上首次提出的一个议事原则，进一步强化了在大学在党管方向的前提下校长依法独立行使办学自主权的重要意义。这是各个大学在制定“两会”议事规则的操作办法方面具有改革意义的法规依据，也是工作的难点所在。

　　综上所述，中国大学实行党委领导下的校长负责制，目标是建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，实现“科学决策、民主决策、依法决策”， 这是大学组织顶层议事决事机构的制度设计原则。从目前大学“两会”的研究分析，笔者认为有几个值得研究与探索解决的问题：

　　1. 党委与行政的分工与协作问题。大学组织结构的理想模型是大学党委突显“领导”作用而大学行政切实发挥“管理”效能。在实践中，大学决策制度的难点在于大学党委与行政在高度一致的战略目标下的分工与整合问题，大学校长及其团队如何在党委领导下充分发挥学校法人的主体作用，是大学制定“两会”议事规则并在实际操作层面要把握的关键之处。

　　2. 大学“两会” 议事规则的改革与有效补充制度。随着大学的不断发展，大学办学的多元主体在依法治校、民主监督的环境下将会更加充分的显现，大学现行组织决策制度将不能充分满足新态势下的办学需求。大学在制定“两会”议事规则的同时，必须以新的思维探讨议事制度的有效补充，完善领导决策过程中“群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制”。比如，重大决策合法性审查机制、规范性文件科学评估机制以及调研论证、法律顾问、意见咨询、集中表决等制度或路径的研究探索，这是保证大学组织领导决策制度的合法性和有效性、推进学校办学和管理的公平、效率和民主的必要内容。

　　3. 大学领导决策与二级学院管理的关系问题。从理论上，大学领导代表行政权力进行决策，学院管理同时代表学术权力与行政权力，既是决策者又是执行者，因此，学院的管理只有与学校的领导决策对接才能实施，“教授治学”也需要在“党委领导”“校长负责”的基础上才能得以落实，这是理论研究通常忽略而管理实践不可回避的一个重要问题。以上研究表明， 在基础层面上学院缺乏参与大学决策的机制，由此延伸的问题是：大学决策对学院管理的影响及效力如何？ 大学决策与学院管理的关系如何？ 大学决策的相关利益主体对于决策的知情权、参与权和话语权的实现路径在哪里等，这些问题是探讨大学组织决策系统和决策制度需要进一步研究与明晰的问题。

　　（二）大学决策系统中有关“职能部门”的问题

　　职能部门是大学组织结构中占据重要位置的实务性行政机构， 也是现代大学管理制度的重要特征，在大学组织管理系统中占据重要的位置。随着大学规模的日益扩大，“大学本身为了生存和发展需要不断地与社会方方面面进行物质和信息的交换，大学内部行政事务变得繁多而复杂，客观上要求学校有一套行政系统来处理大学的日常事务”［4］， 这也是伯顿.R.克拉克在《学术权力》（1989）一书中提到的大学“数量增长”的进一步后果———“学术官僚机构的发展”。特别是随着大学管理事务对专门化和专业化的要求越来越高，大学管理更加强调职能分工的重要性，因此职能部门逐渐发展成大学组织结构中日益重要的管理组织。

　　第一， 职能部门是大学领导决策的重要参与者。图8、9 表明，大学党委常委会和校长办公会的议题来源90%以上来自于党、政各职能部门，内容涉及管理制度、教学改革、科研管理、学生事务、后期保障、条件建设、学位审议等各个方面。职能部门作为大学办学的专门职能执行机构，参与大学领导决策的方式是通过向“两会”提交专项议题或作为职能部门的负责人直接参与或列席相关议题的会议来行使职能。作为党政领导班子的参谋职能机构，职能部门具有与组织决策第一层级直接对话的机制。按照大学直线-职能制的严格意义，职能部门对第二层级的学院并不具有指挥权，但在实际行使决策执行权的过程中，职能部门发挥着重要作用。

　　第二，职能部门是学校各项制度的制定者、学校决策的发布者和执行者。职能部门作为大学连接上下的实务性职能机构，兼有连接上下的职能。以“两会”议题的具体内容为例， 如“研究有关干部人选事项”“审议《大学教学成果奖评选办法》”“审议《大学研究生奖学金评定办法修订方案》”“审议《教职工考核办法及岗位津贴调整方案》”“审议某年度学校进人有关事宜”“讨论确定教师及专技人员岗位聘任方案” 等，从这些内容可以看出，职能部门担负着专项方案的提出、相关制度的制定和出台等职能，在提请“两会”审议通过之后，职能部门即成为相关制度、方案、办法的发布者、执行者、推广者、监督者，通过代表学校发布相关文件，向学院（系、部）及其他部门行使以上职能。由此，在现代大学组织结构中，职能部门成为大学领导决策系统运转中不可或缺的中枢机构，也形成了中国大学管理中一个值得关注的问题，即：一个庞大的“中层干部现象”正在成为一个突出的特征。所谓中层干部主要指大学行政组织系统中各职能部门的专职管理干部，也包含学校的“双肩挑”干部以及参照相应级别管理的科研平台干部，这是大学行政组织系统中担负重要职能的专门管理团队。随着大学管理复杂化和专业化的不断发展，大学组织中行政团队的数量与承担职责的重要性均成正向比例增长，大学“管理精英”团队与“学术精英”团队一样成为决定大学高水平发展不可或缺的重要因素，但两个团队之间的“区隔”与矛盾使管理的价值与效能受到严重影响。调查显示，大学越来越多的资源及资源配置权掌握在职能部门的中层干部手中，一方面，这是维持大学行政系统运转必不可少的重要组织机能，但另一方面，这也是引起大学“行政化”诟病最集中的区域。

　　从组织模型来看，中层职能部门作为大学决策系统中占据重要位置的中枢组织机构，其“版块”与边界的不断加大，加剧了大学领导决策的第一层级与第二层级的区隔，使大学决策不再沿着“扁平”的结构取道“最佳”路径，这样在实践中导致了很多问题。按照直线职能制的理论设计，“职能部门对下级领导者和下属职能部门无权直接下命令或进行指挥，只起业务指导作用”，但是在实际中，职能部门往往代表学校行使某方面的职权，一批中层管理干部在一定程度上掌握着相应的行政权力，加大了大学“行政化”的文化特征。在这样的条件下，职能部门的定位以及与二级学院的关系就是大学管理价值与效能的重要评价尺度。在现有的决策制度中，如何进一步做好职能部门的功能定位，使其充分彰显专业性、参谋性、指导性、服务性的职能，构建服务型的专业化职能团队，这是大学治理体系综合改革的关键所在。

　　（三）大学决策制度与二级学院（系、部）管理

　　学院作为大学的办学实体，具有专业性、学术性与行政性、科层性的多重属性，大学管理的目标和归宿最终还是落脚于学院管理。现代大学制度建设一般遵循“自上而下”的制度决策模式，作为大学办学实体的学院（系、部）在组织决策系统中处于末级位置——最终决策的执行者。从理论上来说，大学决策制度的要素应包含决策的利益相关者，而学院（系、部）既是承担大学教学、科研主体任务的教研实体组织，也是包含党政工团一切事务的行政单位，理应是大学决策的最大利益相关体。因此，从治理结构来说，学院在保持学院内部事务决策的独立性和自主性的基础上，也应该成为大学决策系统的主体参与者。从一定意义上说，“推进大学管理重心下移”是大学组织决策制度的一种路径，同时也是大学治理的一种目标。

　　现行的大学管理体制中，学院处于大学组织行政决策链条的末端，既有中国大学组织的体制性“惰性”因素所致，也是各个大学以及大学各个学科发展不平衡等多种因素形成的结果。从现代大学治理体系改革的方向来看，由“大学办学院”发展到“学院办大学”应该是高水平大学发展的重要方向或路径之一。可以断言，在未来大学发展中，二级学院的治理将会成为中国大学管理问题的核心领域。其中，一个基本的前提是必须形成大学管理重心下移和推行学院管理的基础和条件，构建以学院为主体的治理结构，这是大学治理体系现代化建设的重要内容，需要大学在管理理念和治理结构上的同步推进。在这个方面，有许多问题在现行的实践中没有解决。比如， 大学在学术、评价、考核、人事、资源配置等方面对学院下放自主权问题，这个问题一方面取决于大学领导决策制度，另一方面在很大程度上也依赖于学院自身治理体系问题，由此对学院的治理结构和治理能力提出了很高的要求，因为学院治理不能完全效法大学管理。比如，作为学院最高决策机构的党政联席会的规则与效力，学院院长与书记的权力分配、协作与治衡关系， 学院治理与大学管理决策、学院发展与职能部门的关系等，这些都是大学组织领导决策制度研究中理应引起高度关注的重要问题。

　　参考文献：

　　［1］ 别敦荣.论现代大学制度的基本范畴［J］.现代教育管理,2013(10).

　　［2］ 王建华.试论大学组织、制度与管理的相关性［J］.南京师大学报:社会科学版,2007(02).

　　［3］ 严蔚刚,王金龙.完善我国高校党委与行政议事决策制度的探讨［J］.中国高教研究,2015(02).

　　［4］ 宣勇.外儒内道:大学去行政化的策略［J］.教育研究,2010(06).

　　［5］ 马俊杰,曾湘泉.大学人力资源管理［M］.北京:中国人民出版社,2007:103.

　　（本文作者荀振芳系华北电力大学党办校办副主任、高等教育研究所副所长，研究员）