党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。”一段时间以来，改革进入深水区这一表述不断地出现在政府的文件、媒体的报道、学者的论述之中，已经成为社会的一种共识。高等教育同样也不例外，十八届三中全会的《决定》中有专节阐述“深化教育领域综合改革”。高等教育改革进入深水区不仅指改革面临着许多复杂的问题，探寻这些问题产生的原因及解决方法并非易事；同时还意味着改革面临着许多复杂的关系，如何处理这些关系考验着人们的智慧，涉及到改革的走向。因为这其中有不少关系构成了两难问题。本文试就高等教育改革中若干两难问题之间的关系做些粗浅的分析讨论。
一、高校招生考试制度改革：公平与效率
在当前的高等教育改革中，最能引起社会广泛关注的恐怕莫过于高校招生考试制度改革。“高考是普通民众乃至高层领导都非常关注的焦点。高考一有动静，人们就能够在门户网站的首页看到相关新闻。改革，是中国30多年来出现频率最高的词汇之一。高考改革，则是当今中国教育改革的关键词”［1］。 确实，高考改革不仅贯穿改革开放以来我国高等教育发展与改革的全过程，而且涉及中央政府、地方政府、高校、普通高中等诸多方面，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“深化教育领域综合改革”一节中，有关高考及考试改革的内容着墨最多。 如若梳理30多年来的高校招生考试制度改革，我们似乎可以看到由统一到分化、由内容到方式这样一个发展变化的轨迹。1977年，作为教育领域“拨乱反正”的重要举措，恢复了高校统一招生考试制度。之后的一段时间内，这种招考制度的“统一”表现为全面性、全方位性，即不仅考试时间全国统一，而且考试内容、考试形式、高校录取方式皆为全国统一。从20世纪80年代末、90年代初开始，这种全方位的统一逐渐被打破，如从北京、上海等地开始的高考科目与内容的地方化，少数高中生不经统一考试而进入高校的保送生制度，近年来的高校自主招生更是在促使高校招生考试制度多样化的同时，进一步扩大了高考改革由统一到分化的趋势。由高考内容改革到招考方式改革是30多年来高校招生考试改革发展的又一趋势。一般来说，20世纪90年代高考改革引起人们广泛关注的主要是高考科目与内容的变化，所谓“3+1”、“3+2”、“3+X”、“3+大综合”、“3+小综合”，如此等等，令人眼花缭乱；而本世纪以来的高校自主招生改革虽然考试内容也不同于统一高考，但是它的变革主要是在高校招生的方式上，是将高校招生考试的（部分）权力由政府回归学校。
自1977年恢复高校统一招生考试制度以来，改革一直伴随着发展的脚步，而且改革涉及到高校招生考试制度的方方面面。为什么？原因是多样的。其一，高等教育规模的不断扩大、高等教育发展阶段的改变（由精英到大众化）使得高考的作用与功能在发生着变化。据统计，1977年报名参加高考的人数为570万，高校录取27.3万，录取率为4.8%；1987年报考人数为227.5万，高校录取59.7万，录取率为26.2%；1997年报考人数284.3万，高校录取108万，录取率为38%；2006年报考人数886.5万，高校录取546万，录取率为61.6%［2］； 2013年报考人数912万，高校录取684万，录取率为75%。高校录取率由1977年的4.8%发展到2013年的75%，高等教育毛入学率从1977年的不足2%发展到2013年的34.5%，高等教育规模的如此变化必然要求高校招生考试制度做出相应的改变。其二，高校招生考试制度是连接中等教育与高等教育的“桥梁”，中等教育与高等教育的发展与改革也必然要体现在高校招生考试制度上。譬如，如何体现基础教育领域素质教育的思想与实践，如何适应大众化阶段的高等教育等。因此，高考改革措施的频繁出台，改革始终处在进行时中就成为30多年来高校招生考试的一种常态。
在推进高校招生考试制度改革的过程中，人们会遇到许多矛盾，经常处于两难境地，这其中公平与效率之间的关系与矛盾毫无疑问是最受关切的。公平是现代教育制度构建与实施的基石之一，公平在不同的社会发展阶段、不同的教育阶段的涵义有着些许的差异。譬如，对于义务教育阶段而言，实现公平是指每一个儿童都应享有平等的接受教育的机会。对于高等教育阶段而言，实现公平是指每一个具有接受高等教育能力的人都应享有平等的接受高等教育的机会。这里，如何判定一个人是否具有接受高等教育的能力就成为实现高等教育公平的关键所在。换句话说，是否具有接受高等教育的能力是人们享有平等地接受高等教育机会的唯一前提条件，其他因素如性别、种族、社会地位、经济状况、居住区域等都不应发挥影响作用。由于高校招生考试这一环节在人们能否进入大学、能否接受高等教育方面起着决定性的作用，因此高校招生考试制度的制定与实施就关乎到高等教育机会公平的实现。纵观世界各国的高校招生考试制度，无论是采取单一的考试制、高中文凭制，还是采取综合制，给予每个申请接受高等教育的考生平等的机会、公平录取是制度制定与实施所遵循的基本原则。 毫无疑问，公平也是我国制定高校招生考试制度、推进高考改革的基本原则之一。不过，公平从来就是一个历史的概念，高校招生考试中的公平是相对的、不断变化的。30多年来我国的高校招生考试制度虽然一直处在改革的过程中，但是制度的本质特征似乎没有发生什么变化。我国高校招生考试制度的特征可以概括为政府主导、统一考试、分省招生。这样一种高校招生考试制度的形成既有历史的原因，体现出浓厚的计划色彩；又反映了我国的国情，基于地区间的差异。从公平与效率关系的角度来看，这种制度设计似乎贯彻了公平的理念，所谓“分数面前人人平等”，考试分数可以看作是衡量一个人是否具有接受高等教育能力的尺度，成为高校招生的唯一依据。但同时，这一制度设计更体现了效率的思想，在我国这样一个参加高考人数八、九百万、地域辽阔的国度里，统一考试与招生是比较经济、效率较高的。不过应该看到，现行高校招生考试制度中的公平是相对的，有些方面其实存在着不公平。譬如，分省招生所带来的高校招生录取分数线的地区差异，产生了接受高等教育机会的不平等现象。尤其是一些经济发达、基础教育条件较好的省市的高校招生录取分数线偏低，使得这些地区的考生享受了“教育机会的双重优惠”（基础教育机会与高等教育机会）。又如，正是由于分省招生，一方面产生了“高考移民”，另一方面大量进城务工人员子女不能享有与当地居民子女同等的接受高等教育的机会。因此，在我国如何实现每一个具有接受高等教育能力的人都享有平等的接受高等教育的机会，进一步在高校招生考试制度改革中提高公平的水平，还面临着许多困难与挑战。
二、高等教育管理体制改革：政府与大学
改革开放30多年来，高等教育管理体制改革始终是我国高等教育改革的主要方向之一。30年前颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）就明确指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”世纪转换之际，伴随着中央政府机构改革，大批原隶属于中央部委的高校转属于地方政府，由地方政府直接管理，这一改革使得高等教育管理重心下移，计划经济时代所形成的“条块分割”现象得到了比较彻底的改变。正如《中共中央关于教育体制改革的决定》中所指出的那样，改变政府对高校的管理行为，扩大高校的办学自主权是我国高等教育管理体制改革的关键。同时，如何调整政府与大学的关系也是高等教育管理体制改革的难点。
政府与大学，这是自中世纪大学产生以来人们在大学办学实践中经常遇到的一对矛盾关系。“从大约800年前的波隆那大学和巴黎大学起，欧洲的高等教育就面临着受国家和教会控制的问题。”［3］ 有学者在研究了1800-1945年间欧洲大学与政府等外部权力机构之间的关系后指出：“在近一个半世纪中，大学与其权力监督机构之间的关系是冲突，其冲突不仅局限于技术和专业事务上（课程、预算、考试和教职的任命），而且往往因为政治和意识形态的问题而加剧。它们提出了关于教学和科学研究中思想自由这一永恒的问题。无论多么民主的政权都不能真正接受大学的全部自治。虽然由于中世纪的传统——那是一个大学与西方基督教教会保持有机联系的时代，它们保留了一定的独立性，但在高压之下，大学也或多或少地被迫接受了对其物质和精神上的独立性的严格限制。”［4］进入现代以后，由于高等教育规模的日益扩大和大学在社会发展中的作用日益凸显，各国政府更加重视高等教育及大学的发展，政府依靠立法、财政支持等方式更大力度地影响大学办学，政府与大学的关系在变得更加紧密的同时也日趋复杂。因此，如何调整大学与政府之间的关系就成为改革的重要课题。譬如，对日本高等教育发展具有重要影响意义的“国立大学法人化”改革就是一很好的例证。在日本，国立大学法人化实施之前的“国立大学虽然政府对其有着各种各样依据大学特性的特别对待，但是本质上被定位于行政组织的一部分。因此，国立大学开展教育与研究活动的张力受到国家预算制度和公务员法律的约束。”“为了脱离这种国家组织的框架，使国立大学在更大的自主性、自律性与自我负责的基础上更有创意地开展高水平教育与研究活动、造就富有个性色彩的大学，国立大学法人化十分必要。”［5］ 不难看出，改变国立大学与政府的关系是国立大学法人化改革实施的主要目的之一。这种关系的改变具体体现在政府指导、影响国立大学方式的变化。“可以认为，政府的新的方式就是，要求各国立大学法人根据各自学校的性质与特点以6年为一周期确定中期目标，制订中期计划，并征得文部科学省的认可。在一个周期结束之时，各大学有义务将中期目标与中期计划的实现及完成情况向文部科学省设置的国立大学法人评价委员会和设在总务省的独立行政法人评价委员会报告，接受评估。”［6］也就是说，国立大学法人化改革之后，日本政府指导、影响国立大学不再是过去的一些行政手段，而是用评估的方式。
与西方发达国家不同，我国高等教育管理体制中政府与大学的关系有着独自的特色，这种特色形成于历史与社会制度的影响之下。众所周知，1949年中华人民共和国成立之后，适应当时计划经济的社会发展需要，建立了高度计划性、统一性、集权性的高等教育管理制度。如1953年中央人民政府政务院颁布的《关于修订高等学校领导关系的决定》规定：“中央高等教育部根据国家的教育方针、政策和学制，遵照中央人民政府政务院关于全国高等教育的各项规定与指示，对全国高等学校（军事院校除外，以下同）实施统一的领导。凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划（包括高等学校的设立或停办、院系及专业设置、招生任务、基本建设任务）、财务计划、财务制度（包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇等）、人事制度（包括人员任免、师资调配等）、教学计划、教学大纲、生产实习规程，以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。”［7］从这一规定中不难看出，在20世纪50年代初建立起来的高等教育管理制度中，政府与大学关系的性质是行政上的上下级，政府对大学的领导覆盖从人事、财务到教学的全部领域，大学没有办学自主权。
这种政府主导、高度集中的高等教育管理体制在20世纪80年代之后伴随着体制改革的实施，开始发生变化，扩大高校办学自主权成为高等教育管理体制改革的焦点。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》将扩大高校办学自主权作为“高等教育体制改革的关键”；1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》第32条到38条明文规定了高等学校在7个方面的自主权；2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也继续提出：“落实和扩大学校办学自主权。……高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”扩大高校办学自主权，究其实质就是调整高等教育管理体制中大学与政府的关系。为什么30年来扩大高校办学自主权一而再、再而三地出现在重要的法规与政府文件中，这一方面体现了高校自主权问题对于我国高等教育改革与发展的重要性，另一方面说明扩大高校办学自主权改革的艰难性。长期形成的政府主导、高度集中的高等教育管理体制具有巨大的制度惯性，甚至产生了一种制度文化，在这种制度下形成的观念、行为模式仍然对现阶段政府部门处理大学与政府关系产生着影响。具体表现为政府对大学的领导与管理权限没有由法律规定的明确的界限，同时政府在行使这些权限时也缺乏必要的监督与制约，因此政府对于大学办学与教育过程可以事无巨细地直接参与与领导。“大学行政化”正是对这种政府管理行为一定程度上的无限权力和政府与大学的不对称关系的恰当概括。由此可以看出，在我国这样的体制环境、文化环境、社会环境下，如何进一步调整政府与大学的关系以便落实和扩大高校办学自主权，使高校真正“具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”，将是一项长期而艰巨的任务。
三、高校内部治理改革：行政权力与学术权力
高校内部治理改革与高等教育管理体制改革有着密切的关系。在计划经济时代的政府主导、高度集中的高等教育管理体制内，政府机构对于高校的领导与管理渗透进教学、管理的各个领域，高校是政府的下属机构，其内部管理的主要职能在于执行政府的指令，高校内部的管理结构如何似乎对高校办学影响不大。改革开放之后，市场经济取代了计划经济，政府简政放权、扩大高校办学自主权、高校面向社会需要自主办学成为时代的要求，高校内部的治理结构与治理能力如何就成为一所高校是否办得有特色、有成效的关键影响因素。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也将“完善治理结构”作为“完善中国特色现代大学制度”的重要内容之一。高校内部治理改革涉及到的要素很多，从我国现阶段高校内部治理的实际状况来看，如何平衡行政权力与学术权力之间的关系或许是完善高校内部治理结构的关键与难点所在。
学术权力是大学这一学术组织所特有的一种权力。早在中世纪大学产生之初，巴黎大学的教师与学生就为争取大学自治的基本权力与地方大法官和主教展开了斗争，最终获得了录用新教师、制定规范大学内部活动规则、推选大学团体与外部权力机构交涉、出庭诉讼等为代表的三项基本权力（这些权力正是学术权力的主要内容）［8］。在大学长期的发展与演进过程中，学术权力已经渗透进大学的日常生活，成为大学文化的主要组成部分。譬如，长期任教于英国剑桥大学国王学院的艾伦·麦克法兰在描述剑桥大学内部的权力状况时这样写道：“剑桥几乎不存在正式的制度性权力，院长或系主任不但无权实施武力，就连聘任权和解雇权也极其有限。这个古老的体系只能靠几分个人魅力和内部成员的尊敬去绵延。”“我学到的最重要的一课是，唱主角的玩家其实是在剑桥的最基层，那就是具有高度的独立性和主观能动性的广大学术人员。任何改革非取得他们的赞同不可。尽管近年来情况在急速变化，但是剑桥的权力体系基本上还是一种倒金字塔结构。”［9］
学术权力除了构成大学文化之外，在许多情况下也成为制度体系的组成部分。大学中的学术权力主要由教授组成的学术机构承担并使用。例如，日本广岛大学教育学研究生院教授会规则规定，教授会由研究生院院长、副院长、院长助理以及全体研究生院的教授组成。教授会的主要职责是审议并决定如下事项：“（1）关于研究生院开展教育、研究与社会服务活动的长期目标、中期目标·计划和年度计划；（2）关于教师人事；（3）关于学生录取；（4）关于学位授予；（5）关于课程安排；（6）关于学术研究；（7）关于社会服务；（8）关于各项规则的制定与修改；（9）研究生院院长认为必须审议的事项。”［10］ 该规则还规定，各事项的决定采用票决的方式，录用新教师、授予学位必须有2/3以上的教授会成员参加会议，且获得2/3以上的赞成票方为通过。不难看出，教授会作为日本大学中学院一级的教授组织，是学院的学术权力机构，决定着学院的各项学术事务。总之，在现代大学，学术权力的主要内容可以概括为：“首先，是人事方面的权力，包括大学校长、学校内的院长（学部长）的选举权，即校长、院长由教授选举产生，和教师的聘用权，教师的聘任、资格的审定等由教授组织决定；其次，是大学章程、规则的制定权，大学章程以及所有有关大学运行的规章制度由教授组织制定；第三，是有关大学发展与改革重大事项的决策权，即有关大学发展与改革的重大决策必须由教授组织通过决定；第四，是开展教育与研究活动的决定权。”［11］
与西方发达国家不同，我国高校现行的内部管理制度形成于计划经济时代。如1961年下发的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》第九章“领导制度和行政组织”中规定：“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。”“高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的经常工作。”“高等学校设立校务委员会，作为学校行政工作的集体领导组织。学校工作中的重大问题，应该由校长提交校务委员会讨论，作出决定，由校长负责组织执行。”［12］这一条例中明确了校长作为国家任命的行政负责人，校务委员会是学校的行政工作组织，学校中的重大事项由校务委员会讨论决定，校长负责组织执行。确实，在20世纪50年代到70年代，高校中只有行政权力，而无学术权力，只有行政人员的行政权力，而无学术人员的学术权力。在政府的领导与管理下，高校内部形成了与政府机构相同的、由上至下的行政权力系统。
改革开放之后，随着高等教育改革的深入发展，高校办学自主权的不断扩大，人们逐渐意识到依据高校办学规律、在高校办学与管理中发挥学术人员作用的重要性。由此，学术权力的概念开始从研究者的论文著作进入大学管理的改革实践。在行政权力系统仍然健全的状态下，增加学术人员的学术权力成为完善高校内部治理结构的重要内容。2014年1月29日教育部公布的《高等学校学术委员会规程》规定：“为促进高等学校规范和加强学术委员会建设，完善内部治理结构，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用，根据《中华人民共和国高等教育法》及相关规定，制定本规程。”“高等学校应当依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”学术委员会毫无疑问是我国高校中体现学术权力的主要机构，教育部的这一《规程》强调了学术委员会是高校学术管理体系的核心机构和校内最高学术机构，具有学术事务的决策、审议、评定、咨询等职权，建立并健全学术委员会对完善高校内部治理结构具有重要意义。为了保障学术委员会的学术性（而非行政性），《规程》还对学术委员会的组成、权责、运行等做了明确的规定。
虽然学术权力在高校内部治理结构中的地位、在高校办学中的作用正在为人们所重视，一些高校的章程中也做了明确的表述，如北京大学章程的第六条写道：“学校坚持学术自由、大学自主、师生治学、民主管理、社会参与、依法治校，实行现代大学制度”（无疑这些与过去相比都是很大的进步），但是高校内部治理的实际状况并不像文本中所说的那样。一方面，由于长期形成的制度具有巨大的惯性，结实的行政权力系统仍然处于强势的主导地位，学术权力仍然从属于行政权力，许多学术事务仍然是由行政权力系统做出决定；另一方面，在强大的行政权力系统影响下产生的学术机构染上了科层组织的色彩，行政性成为学术机构的特征，即所谓学术机构的科层化。许多高校的学术机构缺少平等、民主这一学术机构的基本特征，失去了平等、民主，学术机构的行政化就不足为奇了。由此可见，在完善高校内部治理结构的过程中，如何健全学术机构的组织与功能，如何真正发挥学术权力在高校内部治理中的作用，如何平衡学术权力与行政权力之间的关系，还有很长的路要走。（作者胡建华系南京师范大学教育科学学院教授，高等教育研究所所长）
参考文献：
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［9］艾伦·麦克法兰.启蒙之所 智识之源——一位剑桥教授看剑桥[M]．管可秾,译.北京：商务印书馆，2011:84-86.
［10］広島大学大学院教育学研究科教授会内規［EB/OL］. http://home.hiroshima-u.ac.jp/~houki/reiki/act/frame/frame110000248.htm.
［11］ 胡建华. 关于彰显学术权力的若干问题[J].高等教育研究，2007,（10）.
基金项目：国家社会科学基金“十二五”规划2013年度教育学一般课题“大学内部治理的理论与实践研究”（BIA130064）。
